帕布莉卡上榜热搜的瑞丽
最近，因为瑞丽前副市长戴荣里发了一篇公众号文章：《瑞丽需要祖国的关爱》，向外界疾呼“请救救这个英雄的城市”，引发关注。
2021年10月29日晚，自媒体视频号“日新路工作室”发布的一个题为“云南瑞丽值得被所有人看到”的视频在各社交平台刷屏，并迅速上榜微博热搜，让这座中缅边境小城受到更多人关注。
瑞丽，中国云南省德宏傣族景颇族自治州下辖县级市，重要的珠宝集散中心，是首批中国优秀旅游城市之一。2019中国旅游百强县市。根据第七次人口普查数据，截至2020年11月1日零时，瑞丽市常住人口为267638人。
瑞丽，西北、西南、东南三面与缅甸山水相连，村寨相望，毗邻缅甸国家级口岸城市木姐，边境线长达169.8公里，地理位置特殊，是中缅界碑最密集和渡口通道最多的地段，边境边情复杂，仅口岸通道就有10个，再加上德尔塔变异毒株的凶狠，疫情发生以来，这里始终处于边境防控的高压之下，一年多来，共爆发五轮疫情、四度“封城”，换了三任市委书记。
从公开资料摘录的这段文字，粗略勾画出了瑞丽当下的现实。客观来说，得益于瑞丽特殊的地理位置，在疫情之前，瑞丽的经济发展相较西北、东北地区的多数区县要好多了。而我摘录这段文字，不是想介绍疫情防控，只是想蹭蹭热度，借此继续介绍复旦大学经济学院副教授兰小欢的新书《置身事内：中国政府与经济发展》中关于分税制改革之后，造成的基层财政面临的现实困难问题。
房地产税落地——读《置身事内》有感
基层财政困难
通俗来说，20世纪90年代的分税制改革之后，中央拿走了财政收入的大头，但事情还是要地方办，所以支出的大头仍留在地方，地方收支差距由中央转移支付来填补。从全国总体来看，转移支付足够补上地方收支缺口。但总数能补上，不等于每级政府都能补上，也不等于每个地区都能补上。省里有钱，乡里不见得有钱；广州有钱，兰州不见得有钱。这种纵向和横向的不平衡，造成基层财政越来越困难。
根据分税制的原则，中央和省分成，省也要和市县分成。可因为上级权威高于下级，所以越往基层分到的钱往往越少，但分到的任务却越来越多，出现了“财权层层上收，事权层层下压”的局面。改革后没几年，基层财政就出现了严重的困难。作者在书中引用的一句顺口溜流行很广：“中央财政蒸蒸日上，省级财政稳稳当当，市级财政摇摇晃晃，县级财政哭爹叫娘，乡级财政精精光光。”
从全国平均来看，地方财政预算收入（本级收入加上级转移支付）普遍仅够给财政供养人员发工资，但地区间差异很大。在东部沿海地区，随着工业化和城市化的大发展，可以从“土地财政”中获取大量额外收入，一手靠预算财政“吃饭”，一手靠土地财政“办事”。但在很多中西部、东北地区的县乡，土地并不值钱，财政收入可能连发工资都不够，和用于办事的钱相互挤占，连“吃饭财政”都不算，要算“讨饭财政”。
基层政府一旦没钱，自然要想办法增收，以保持正常运转。20世纪90年代末到21世纪初，县乡特别是农村各种乱收费层出不穷，农民的日子不好过，干群关系紧张，群体性事件频发。基层政府各种工程欠款（会转化为包工头拖欠农民工工资，引发讨薪事件）、拖欠工资、打白条等，层出不穷。
2000年初，湖北监利县棋盘乡党委书记李昌平给时任国务院总理朱镕基写信，信中的一句话轰动全国：“农民真苦，农村真穷，农业真危险。”这个“三农问题”，就成了21世纪初政策和改革的焦点之一。
20世纪90年代的财政改革及其他根本性改革（如国企改革和住房改革），激化了一些社会矛盾，这是党的十六大提出“和谐社会”与“科学发展观”的时代背景。与“科学发展观”对应的“五个统筹”原则中，第一条就是“统筹城乡发展”。从2000年开始，农村税费改革拉开帷幕，制止基层政府乱摊派和乱收费，陆续取消了“三提五统”和“两工”等。2006年1月1日，农业税彻底废止。这是一件具有历史意义的大事，终结了农民缴纳了千年的“皇粮国税”。这些税费改革不仅提高了农民收入，也降低了农村的贫富差距。
农村税费改革降低了农民负担，但也让本就捉襟见肘的基层财政更加艰难，所以之后的改革就加大了上级的统筹和转移支付力度。
其一，是把农村基本公共服务开支纳入国家公共财政保障范围，由中央和地方政府共同负担。
比如2006年开始实施的农村义务教育经费保障机制改革，截至2011年，中央财政一共安排了3300亿元农村义务教育改革资金，为约1.3亿名农村义务教育阶段的学生免除了学杂费和教科书费。再比如2003年开始的新型农村合作医疗制度（“新农合”）与2009年开始的新型农村社会养老保险制度（“新农保”）等，均有从中央到地方的各级财政资金参与。
其二，是在转移支付制度中加入激励机制，鼓励基层政府达成特定目标，并给予奖励。
比如2005年开始实施的“三奖一补”，就对精简机构和人员的县乡政府给予奖励。冗员过多一直是政府顽疾，分税制改革后建立的转移支付体系中，相当一部分转移支付是为了维持基层政府正常运转和保障人员工资。财政供养人员（即有编制的人员）越多，得到的转移支付越多，这自然会刺激地方政府扩编。
从1994年到2005年，地方政府的财政供养人员（在职加退休）猛增了60%，从2981万人增加到4778万人。2005年实行“三奖一补”之后，2006年财政供养人口下降了318万。之后又开始缓慢上升，2008年达到4631万。2009年后，财政供养人员的数据不再公布。
“三奖一补”包括：对财政困难的县乡政府增加县乡税收收入、省市级政府增加对财政困难县财力性转移支付给予奖励；对县乡政府精简机构和人员给予奖励；对产粮大县给予奖励；对此前缓解县乡困难工作做得好的地方给予补助。
其三，是把基层财政资源向上一级政府统筹。
比如2003年开始试点的“乡财县管”改革。农村税费改革后，乡镇一级的财政收入规模和支出范围大大缩减，乡镇冗员问题、管理问题、债务问题就变得突出。通过预算共编、票据统管、县乡联网等手段，把乡镇财政支出的决定权上收到县，有利于规范乡镇行为，也有利于在县域范围内实现乡镇之间公共服务的均等化。根据财政部网站，截至2012年底，86%的乡镇都已经实施了“乡财县管”。
让县政府去统筹乡镇财务，那县一级的财政紧张状况又该怎么办呢？
在市管县的行政体制下，县的收入要和市里分账，可市财政支出却一直偏向市区，“市压县，市刮县，市吃县”现象严重，城乡差距不断拉大。而且很多城市本身经济发展水平也不高，难以对下辖县产生拉动作用，所以在21世纪初，全国开始推行“扩权强县”和“财政省直管县”改革。前者给县里下放一些和市里等同的权限，比如土地审批、证照发放等；后者则让县财政和省财政直接发生关系，绕开市财政，在财政收支权力上做到县市平级。这些改革增加了县一级的财政资源，缩小了城乡差距。
“乡财县管”和“省直管县”改革，实质上把我国五级的行政管理体制（中央—省—市—区县—乡镇）在财政管理体制上“拉平”了，变成了三级体制（中央—省—市县）。县里的财政实力固然是强了，但是否有利于长远经济发展，则不一定。
“省直管县”这种做法源于浙江，20世纪90年代就在全省施行，效果很好。但浙江情况特殊，县域经济非常强劲，很多县乃至乡镇都有特色产业集群。2019年，浙江省53个县（含县级市）里，18个是全国百强县。
但在其他一些省份，“省直管县”改革至少遭遇了两个困难。
首先，省里管不过来。改革前，一个省平均管12个市，改革后平均管52个市县。钱和权给了县，但监管跟不上，县域出现了种种乱象，比如和土地有关的腐败盛行。
其次，县市关系变动不一定有利于县的长远发展。以前县归市管，虽受一层“盘剥”，但跟市区通常还是合作大于竞争。但改革以后，很多情况下竞争就大于合作了，导致县域经济“孤岛化”比较严重。尤其在经济欠发达地区，市的实力本就不强，现在进一步分裂成区和县，更难以产生规模和集聚效应。经济弱市的“小马”本就拉不动下辖县的“大车”，但改革并没有把“小马”变成“大马”，反倒把“大车”劈成了一辆辆“小车”，结果是小城镇遍地开花，经济活动和人口不但没有向区域经济中心的市区集聚，反而越搞越散。
从现有研究来看，省直管县之后，虽然县里有了更多资源，但人均GDP增速反而放缓了。总体来看，分税制改革后，基层财政出现了不少困难，引发了一系列后续改革，最终涉及了财税体制的层级问题。到底要不要搞扁平化，学发达国家搞三级财政？是不是每个省都应该搞？对于相关改革效果和未来方向，目前仍有争议。
地区间不平等
我国地区间经济发展的差距从20世纪90年代中后期开始扩大。由于出口飞速增长，制造业自然向沿海省份集聚，以降低出口货运成本。这种地理分布符合经济规律，并非税收改革的后果。但随着产业集聚带来的优势，地区间经济发展水平和财力差距也越拉越大。公共财政的一个主要功能就是再分配财政资源，平衡地区间的人均公共服务水平（教育、医疗等），所以中央也开始对中西部地区进行大规模转移支付。
1995年至2018年，转移支付总额从665亿元增加到了61649亿元，增加了93倍，远高于地方财政收入的增长率，占GDP的比重也从1%升至7%。80%以上的转移支付都到了中西部地区，这保障了地区间人均财政支出的均等化。虽然目前东部和中西部的公共服务水平差异依然明显，但如果没有中央转移支付，地区差异可能更大。
以2018年为例，苏浙粤的人均财政收入和人均GDP是云贵甘的2.7倍，但由于中央的转移支付，这些省份的人均财政支出基本持平，人均财政支出的差距在过去20年中也一直远小于人均财政收入。
自2005年起，地区间人均财政支出差距进一步收窄，这与上面提到的“三奖一补”政策有关。虽然省一级的人均财政支出基本均衡，但到了县一级，地区间差距就大了。以2009年为例，人均财政支出最高的1%的县，支出是最低的1%的县的19倍。这种基层间的差距和分析过的纵向差距有关：越往基层分到的钱越少，省级的差距到了基层，就被层层放大了。
中央对地方的转移支付大概可以分为两类：一般性转移支付（2009年之后改称“均衡性转移支付”）和专项转移支付。简单来说，前者附加条件少，地方可自行决定用途，而后者必须专款专用。为什么要指定资金用途、不让地方自主决策呢？因为无条件的均衡性转移支付是为了拉平地区差距，所以越穷的地方拿到的钱越多，地方也就越缺乏增收动力。而且均衡性转移支付要保证政府运作和公务员工资，可能会刺激财政供养人员增加，恶化冗员问题。
专项转移支付约占转移支付总额的四成，一般以“做项目”的形式来分配资金，专款专用，可以约束下级把钱花在上级指定的地方，但在实际操作中，这种转移支付加大了地区间的不平等。
经济情况越好、财力越雄厚的地区，反而可能拿到更多的专项转移支付项目，原因有三：
第一，上级分配项目时一般不会“撒胡椒面儿”，而是倾向于集中财力投资大项目，并且交给有能力和条件的地区来做，所谓“突出重点，择优支持”。
第二，2015年之前，许多项目都要求地方政府提供配套资金，只有有能力配套的地方才有能力承接大项目，拿到更多转移支付。
第三，项目审批过程中人情关系在所难免。很多专项资金是由财政部先拨款给各部委后再层层下拨，所以就有了“跑部钱进”的现象，而经济发达地区往往与中央部委的关系也更好。
财政的重要功能是实现人均公共服务的均等化，虽然我国在这方面已取得了长足进展，但可改进的空间依然很大。从目前情况来看，东中西部省份之间、同一省份的城乡之间、同一城市的户籍人口和非户籍人口之间，公共服务的差别依然很大，而这种差距在严峻的疫情防控面前更是被进一步放大了。
谨记于2021年11月02日22时35分。
THE END
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